L'attività di vigilanza della Banca d'Italia sulla valutazione delle attività di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo (Relazione al Parlamento 2016)

Pubblicata dal MEF - Dipartimento del Tesoro - la Relazione sulla valutazione delle attività di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo elaborata annualmente dal Dipartimento del Tesoro e approvata dal Comitato di sicurezza finanziaria (CSF).

Con specifico riferimento all'attività di vigilanza della Banca d'Italia riportiamo uno stralcio della Relazione, rinviando al documento allegato per la visualizzazione delle varie figure di seguito indicate.

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5.1 L’attività di vigilanza della Banca d’Italia

La Banca d’Italia nel corso del 2016 ha ultimato – in collaborazione con la UIF – lo sviluppo di un modello di valutazione dei rischi di riciclaggio per le banche, i cui risultati saranno tenuti in considerazione per orientare l’approccio in base al rischio della Vigilanza. Il modello si articola in un percorso volto, in primo luogo, a identificare l’esposizione dei singoli intermediari ai rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. In particolare, l’analisi combina i dati quantitativi – che tengono conto della dimensione, delle caratteristiche operative e del livello di conformità dei soggetti vigilati – con le informazioni qualitative facenti parte del patrimonio conoscitivo della Vigilanza; tale valutazione consente di attribuire un punteggio sintetico sul profilo di rischio di ciascun soggetto vigilato. Nella seconda fase del modello, il punteggio sintetico ottenuto assume rilevanza ai fini della programmazione della azione di vigilanza, cartolare e ispettiva, la cui intensità viene commisurata al livello di rischio individuato per ogni soggetto. Laddove necessario, agli intermediari che presentano una maggiore esposizione ai rischi viene richiesto di adottare idonee misure correttive. La terza fase del percorso di analisi consiste nel monitoraggio degli intermediari, al fine di verificare l’efficace e tempestiva attuazione delle misure di adeguamento richieste. Il modello prevede il riesame annuale del livello di rischio associato a ogni intermediario – anche alla luce delle eventuali mutazioni di contesto – per assicurare una pronta individuazione delle eventuali modifiche del profilo di rischio e garantire una conseguente revisione dell’azione di vigilanza sull’intermediario stesso. Parallelamente, al fine di favorire una maggiore consapevolezza degli intermediari, nell’ottobre 2015 è stato chiesto a tutto il settore bancario di condurre un esercizio di autovalutazione dei rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, i cui esiti sono stati oggetto di analisi nel corso dell’anno 2016. L’esercizio ha consentito alle banche di misurare la propria esposizione ai suddetti rischi nonché di valutare l’adeguatezza dei propri strumenti di gestione e mitigazione, favorendo, necessario, l’adozione di specifici interventi correttivi; le risultanze dell’autovalutazione hanno altresì contribuito al potenziamento del quadro conoscitivo a disposizione della Vigilanza, anche in un’ottica di affinamento del modello di analisi.

5.1.1 Accertamenti ispettivi di carattere generale

Da gennaio a dicembre 2016 si è concluso l’iter ispettivo relativo a 114 accertamenti di carattere generale (c.d. “a spettro esteso”) e a 2 accertamenti mirati, così ripartiti per tipologia [27]: - 74 banche e gruppi bancari (spettro esteso); - 2 accertamenti mirati su gruppi bancari; - 13 società di gestione del risparmio; - 9 società di intermediazione mobiliare; - 9 società finanziarie iscritte nell'elenco speciale ex articolo 107 TUB (pre albo-unico); - 1 istituto di moneta elettronica; - 3 istituti di pagamento; - 5 società fiduciarie (verifiche propedeutiche all’iscrizione all’albo).

Figura 5.1 - Numero di ispezioni per tipologia di intermediario - Anno 2016 (fonte Banca d’Italia)

(Omissis) 

Gli accertamenti ispettivi condotti hanno rilevato le seguenti disfunzioni: a) 52 rilievi hanno avuto a oggetto ritardi o carenze nell’adempimento degli obblighi relativi all’attività di adeguata verifica della clientela; b) 7 rilievi hanno riguardato il mancato rispetto degli obblighi di conservazione dei documenti e di registrazione delle transazioni in AUI ai sensi dell’articolo 36.del decreto legislativo 231/2007, quali omesse o tardive registrazioni, duplicazioni, errate imputazioni delle causali o della titolarità delle operazioni, ovvero mancata o errata rappresentazione dei dati anagrafici; c) in 19 casi sono state riscontrate criticità nel processo di valutazione delle operazioni potenzialmente anomale; d) in 25 casi sono emerse manchevolezze nel rispetto degli obblighi in materia di organizzazione e controlli antiriciclaggio, di cui al relativo provvedimento emanato dalla Banca d’Italia nel 2011.

Figura 5.2 - Numerosità dei rilievi per tipologia - Anno 2016 (fonte Banca d’Italia)

(Omissis)

Figura 5.3 - Incidenza di ogni tipologia di rilievo per ciascuna categoria d’intermediario - Anno 2016 (fonte Banca d’Italia)

(Omissis)

5.1.2 Accertamenti mirati presso direzioni generali

Le ispezioni mirate di compliance hanno riguardato due gruppi bancari presenti sull’intero territorio nazionale. Dal complessivo esito degli accertamenti è emerso che i principali profili di criticità, comuni ad entrambi gli intermediari ispezionati, riguardano, in un contesto organizzativo che presenta margini di miglioramento, il processo di adeguata verifica e monitoraggio della clientela e gli obblighi di collaborazione attiva per l’individuazione e segnalazione delle operazioni sospette. In dettaglio, presso un gruppo bancario sono state rilevate alcune carenze nel comparto antiriciclaggio, anche con riguardo ai controlli della capogruppo nei confronti delle controllate e della rete estera. Sono state rilevate manchevolezze nell’assolvimento degli obblighi di adeguata verifica con riguardo alla individuazione dei titolari effettivi, al recupero delle posizioni sprovviste di questionario, all’adeguata verifica rafforzata. Si sono altresì rivelati deboli i meccanismi di profilatura e monitoraggio nel continuo della clientela, con effetti negativisul processo di analisi e segnalazione delle operazioni sospette. Disfunzioni procedurali sono state rilevate anche nell’alimentazione dell’AUI. Presso l’altro gruppo bancario, l’accesso ispettivo ha evidenziato aree di criticità nella profilatura della clientela, nell’adeguata verifica e nella collaborazione attiva, in un quadro caratterizzato da assetti organizzativi e di controllo non sufficientemente efficaci. In dettaglio, gli accertamenti hanno rilevato carenze nei controlli interni, l’esigenza di garantire un adeguato governo e presidio dei rischi di riciclaggio attraverso il rafforzamento della funzione deputata. In materia di adeguata verifica, le anomalie riguardano il recupero delle posizioni sprovviste del relativo questionario, la qualità delle informazioni raccolte e la corretta individuazione del titolare effettivo; inoltre, sono emerse debolezze nei criteri di profilatura e monitoraggio della clientela, nonché nel processo di analisi e segnalazione delle operazioni sospette. Per uno dei due gruppi bancari, a seguito dei rilievi ispettivi, è stata avviata la procedura sanzionatoria amministrativa; entrambi gli intermediari ispezionati hanno intrapreso le opportune iniziative di adeguamento, la cui attuazione viene monitorata dalla Vigilanza.

5.1.3 Le verifiche presso le dipendenze delle banche

Nell’anno in esame sono state condotte ispezioni mirate antiriciclaggio presso 131 dipendenze, a fronte delle 107 del 2015. Per la campagna ispettiva 2016 è stato mantenuto l’orientamento volto a incrementare il numero degli sportelli da ispezionare per ciascun intermediario, al fine di ottenere un quadro più completo circa il profilo antiriciclaggio (14 – tra cui 9 gruppi bancari – rispetto ai 17 del 2015). Le verifiche sono state condotte anche sulle dipendenze dei richiamati intermediari oggetto di accertamenti ispettivi mirati antiriciclaggio. Per la programmazione di tali verifiche, in virtù del richiamato approccio basato sul rischio, è stato utilizzato un apposito set di indicatori, tra cui le informazioni provenienti dall’interlocuzione con gli organi investigativi e con la UIF, oltre ad informazioni specifiche in possesso della Banca d’Italia. La conoscenza del territorio da parte delle filiali della Banca d’Italia è ritenuta centrale ai fini della individuazione degli specifici sportelli da esaminare nell’ambito delle aree territoriali interessate. Anche per il 2016 è stato adottato lo schema che prevede l’individuazione di una filiale "capofila" (quella nelle cui province di competenza è insediata la direzione generale della banca i cui sportelli vengono sottoposti ad accertamento) cui vengono affidati compiti di raccolta e analisi preventiva della documentazione utile ai fini delle verifiche. Ad esito di tali attività, la capofila collabora con gli uffici centrali e le altre filiali per indirizzare gli accertamenti sportellari verso le aree territoriali di maggiore criticità.

Figura 5.4 - Ispezioni sportellari per regione - Anno 2016 (fonte Banca d’Italia)

(Omissis)

Dal complessivo esito delle verifiche sono emerse, tra le principali tematiche, il permanere di lacune nel processo di adeguata verifica, principalmente con riferimento all’esatta individuazione del titolare effettivo, all’individuazione di PEP ed alla conduzione dell’adeguata verifica rafforzata, nell’adeguamento dei profili di rischio della clientela (ad es. a seguito di segnalazioni AG o UIF) ed al monitoraggio nel continuo, nonché alle procedure per la segnalazione delle operazioni sospette. Presso alcuni intermediari sono state riscontrate limitate debolezze nell’analisi delle operazioni in contanti e la necessità di iniziative formative nei confronti della rete. In esito agli accertamenti alcuni intermediari sono stati invitati ad assumere iniziative finalizzate al superamento delle criticità emerse. Sono state condotte verifiche sportellari anche presso filiali italiane di intermediari comunitari. In esito a tali accertamenti, la Banca d’Italia ha disposto la chiusura di una succursale, a causa delle gravi criticità emerse nell’intero processo di collaborazione attiva (segnatamente in tema di adeguata verifica e monitoraggio dell’operatività della clientela, applicativi informatici e analisi SOS), che di fatto facilitavano operazioni volte al riciclaggio di denaro. Le anomalie emerse dalla campagna ispettiva condotta dalla UIF sugli istituti di pagamento specializzati nel money transfer oltre che dalle ispezioni di vigilanza sono risultate in taluni casi sintomatiche di più ampie carenze nell’assetto organizzativo e nel sistema dei controlli degli intermediari, comportando, in taluni casi, una effettiva permeabilità degli intermediari a fenomeni di riciclaggio. Le anomalie hanno assunto diversi livelli di gravità, che vanno dalla scarsa efficacia del complessivo assetto dei controlli interni ad un insufficiente presidio della rete di agenti, fino a giungere, nei casi più gravi, all’attivo coinvolgimento dell’intermediario nelle condotte anomale. In conseguenza delle anomalie emerse e delle carenze riscontrate, la Banca d’Italia ha assunto nel corso del 2016 iniziative di rigore nei confronti di un IP italiano specializzato nel money transfer, al quale è stata revocata l’autorizzazione alla prestazione di servizi di pagamento, di un IMEL italiano, al quale è stato imposto il divieto di intraprendere nuove operazioni e di due IP comunitari specializzati nel money transfer, ai quali è stato imposto il divieto di effettuare nuove operazioni e, in un caso, anche la chiusura della succursale italiana. Nei confronti di un ulteriore IP comunitario, il contestuale intervento dell’Autorità del paese di provenienza, che gli ha imposto la sospensione di tutta l’attività, non ha reso necessario adottare autonomi provvedimenti cautelari riferiti all’operatività sul territorio italiano. Gli accessi presso le succursali estere sono stati mirati secondo un rigoroso approccio in base al rischio, tenendo conto di specifici elementi informativi in possesso della Vigilanza della Banca d’Italia.

5.1.4 I controlli di vigilanza cartolare

L’attività di vigilanza cartolare si avvale di numerose fonti informative per acquisire un quadro aggiornato sulla situazione aziendale. A tale scopo, un ruolo primario riveste l’esame delle segnalazioni inviate dagli organi di controllo degli intermediari ai sensi dell’articolo 52 del decreto legislativo 21 novembre 2007 n. 231 per fatti che possano costituire una violazione delle disposizioni (92 nel 2016). A seguito delle segnalazioni pervenute, la Banca d’Italia ha comunicato alla competente Autorità giudiziaria i fatti di possibile rilevanza penale; per gli aspetti attinenti l’assetto organizzativo e dei controlli interni, gli intermediari sono stati invitati a fornire precisazioni e a porre in essere pronte iniziative volte alla rimozione delle disfunzioni. L’attività di controllo, inoltre, si è avvalsa dell’interlocuzione diretta con i soggetti vigilati e delle informative provenienti dall’autorità giudiziaria e dalle altre autorità di vigilanza. Nell’ambito della complessiva azione di vigilanza in materia antiriciclaggio, nel corso del 2016 sono state redatte 119 lettere di intervento e si sono tenuti 24 incontri con i soggetti vigilati. Nel corso del 2016 si è provveduto a valutare il profilo antiriciclaggio in relazione a 398 procedimenti amministrativi; in tale occasione, alcuni intermediari sono stati invitati a condurre approfondimenti e verifiche sulla funzionalità dell’assetto organizzativo e dei controlli interni in materia antiriciclaggio e a trasmetterne gli esiti alla Vigilanza [28] .

5.1.5 Le procedure sanzionatorie

Nell’ambito dell’attività di vigilanza svolta nel 2016, la Banca d’Italia ha rilevato violazioni delle disposizioni in materia di antiriciclaggio che hanno condotto all’adozione, nei confronti degli intermediari, di 9 provvedimenti sanzionatori. L’ammontare complessivo delle sanzioni irrogate è stato pari a 282.500 euro. In un solo caso il procedimento si è concluso senza l’irrogazione di sanzioni. Le principali irregolarità riscontrate sono ascrivibili all’inadeguatezza dei controlli interni, dei presidi organizzativi o delle procedure (8 casi), nonché al mancato adempimento degli obblighi di adeguata verifica (4 casi) e alle carenze nella tenuta dell’AUI (3 casi). È stato trasmesso al MEF un rilievo per mancata istituzione dell’AUI, ai fini dell’irrogazione della relativa sanzione amministrativa ai sensi degli articoli 37, 57 e 60 del decreto legislativo n. 231 del 2007.

5.1.6 I risultati dell’attività di vigilanza

La strategia ispettiva della Banca d’Italia nel quinquennio 2010-14 è stata volta a completare la ricognizione degli intermediari vigilati, infondendo, sia attraverso gli accessi ispettivi che l’attività di supervisione cartolare, una cultura antiriciclaggio sempre più diffusa e radicata nei confronti della compagine dei soggetti vigilati. L’andamento decrescente dei rilievi nel quinquennio dimostra il successo di tale attività e l’aumentata consapevolezza da parte degli intermediari dell’importanza delle tematiche antiriciclaggio, in un clima complessivo di accresciuta cultura del rispetto delle regole orientata alla collaborazione attiva. A partire dal biennio 2015-2016 peraltro, la Banca d’Italia ha rafforzato l’orientamento degli accessi ispettivi secondo un approccio basato sul rischio, andando a concentrare le analisi sugli intermediari reputati più rischiosi o meritevoli di maggiori approfondimenti. Le risultanze di tale politica di supervisione sono evidenti nei dati dei rilievi in seguito ad accertamenti ispettivi dell’ultimo biennio, che mostrano una quota maggiore di anomalie in materia di adeguata verifica, confermando la correttezza di tale approccio, maggiormente orientato verso accessi mirati nei confronti di soggetti che, in base alle informazioni disponibili alla Vigilanza, sembrano presentare le maggiori fragilità. In tale quadro l’azione preventiva della Banca d’Italia ha invece determinato una riduzione tendenziale dei rilievi in materia di assetti organizzativi e analisi di operazioni sospette. Il numero strutturalmente basso di rilievi in materia di conservazione della documentazione e registrazioni in archivio unico informatico, l’assenza di violazioni delle norme sulla gestione del contante e titoli al portatore conferma che per tali aspetti la cultura di rispetto delle regole antiriciclaggio è ormai consolidata.

Figura 5.5 - Numero di rilievi per categoria (valori assoluti) - Anno 2016 (fonte Banca d’Italia)

(Omissis)

In tale quadro le maggiori difficoltà riguardano le procedure interne ed i meccanismi di adeguata verifica della clientela. Gli accertamenti mostrano il permanere di lacune nelle procedure volte all’espletamento dell’adeguata verifica rafforzata ed alla corretta profilatura e monitoraggio nel continuo dei clienti; tali criticità si riflettono nell’indebolimento del complessivo processo di collaborazione attiva. Nella verifica dei dati sul titolare effettivo dei rapporti e delle operazioni permangono diffuse manchevolezze e un carente approfondimento delle ulteriori informazioni rese dal cliente in sede di identificazione. Con riguardo alla individuazione delle persone politicamente esposte ed alla conduzione dell’adeguata verifica rafforzata per la clientela connotata da elevato rischio di riciclaggio, sovente si è riscontrata una profilatura in base al rischio superficiale, spesso dovuta alla mancata considerazione di informazioni comunque disponibili all’intermediario o alla assenza di procedure sufficientemente strutturate; parimenti, la variazione (innalzamento) dei profili di rischio in seguito a segnalazioni o notizie provenienti da fonti terze presenta ancora profili di miglioramento. Le problematiche legate a ritardi nel completamento della profilatura nei confronti della clientela acquisita antecedentemente all’entrata in vigore del decreto legislativo 21 novembre 2007 n. 231 sono in costante riduzione. Le procedure informatiche di blocco per i rapporti non profilati presentano ancora lacune presso alcuni degli intermediari ispezionati in quanto in taluni casi i blocchi sono risultati tardivamente inseriti o comunque “forzabili”. I rilievi sulla corretta tenuta dell’archivio unico informatico permangono ad un livello fisiologico. Le irregolarità riscontrate - sia in esito agli accessi ispettivi sia tramite segnalazioni ex articolo 52 del decreto legislativo 231/2007 - sono in genere riconducibili a negligenze o errori materiali del singolo operatore, oltre che ad imprecisioni nelle impostazioni degli applicativi informatici, specialmente in occasione di aggiornamenti di sistema, generalmente riconducibili all’operato degli outsourcer. Il numero di rilievi riguardo le procedure volte all’individuazione e segnalazione di operazioni sospette è ascrivibile alle debolezze procedurali ed inefficienze organizzative nelle precedenti fasi dell’identificazione e monitoraggio. Inoltre, la qualità e la robustezza dei sistemi informativi di supporto sono essenziali per assicurare un corretto espletamento di tali compiti, sono alla base di procedure antiriciclaggio efficaci e sono indice della resilienza degli intermediari alle minacce provenienti dalle attività illegali. Le anomalie riscontrate nel corso degli accertamenti ispettivi sono spesso collegate a debolezze dei sistemi a causa di procedure e di controlli non correttamente implementati o di errori materiali commessi nella definizione delle istruzioni operative (come frequentemente riscontrato nei casi di anomalie nella gestione dell'AUI).

5.1.7 La sorveglianza sul sistema dei pagamenti

Con riferimento alla funzione di sorveglianza sul sistema dei pagamenti, la Banca d’Italia è stata impegnata soprattutto nell’analisi e monitoraggio delle soluzioni di pagamento innovative che, nel proporre nuovi servizi, devono assicurare comunque il rispetto degli standard di affidabilità garantiti per quelli tradizionali. Ulteriore impegno è derivato dai lavori legati al recepimento della direttiva sui servizi di pagamento (UE 2015/2366, cd. PSD2) e, in particolare, dalla definizione della normativa attuativa della PSD2 da parte della Autorità bancaria europea (ABE). Obiettivo della PSD2 è realizzare una maggiore efficienza e sicurezza dei servizi di pagamento elettronici attraverso un aumento della trasparenza delle 80 condizioni di offerta e della concorrenza fra prestatori, all’interno di una cornice di tutela dell’integrità del sistema. La funzione di sorveglianza, in collaborazione con quella di vigilanza, coadiuva l’autorità europea nella definizione di Orientamenti e norme tecniche di regolamentazione. Tra i vari filoni di attività, l’ABE sta definendo le norme tecniche di regolamentazione sui presupposti in presenza dei quali gli Stati membri host possono richiedere agli istituti di pagamento che operano sul proprio territorio tramite agenti di istituire un punto di contatto al fine di facilitare la supervisione da parte delle autorità host. Analoga previsione è presente nella quarta direttiva antiriciclaggio (cfr. supra). Con riferimento ai servizi di pagamento innovativi, negli anni recenti, di pari passo con l'affermarsi della digitalizzazione della società, sono sorti nuovi servizi di trasferimento fondi, i cd. “faster payments” o “instant payments”, che rendono immediatamente disponibili i fondi per il beneficiario nell’arco temporale delle 24 ore e sono in genere basati sull’utilizzo del telefono per l’invio dei pagamenti. Le soluzioni attive hanno volumi ancora contenuti. Un recente rapporto della Banca dei regolamenti internazionali [29] ha sottolineato che la diffusione di tali servizi potrebbe favorire l'efficienza complessiva dei sistemi di pagamento e produrre benefici per l’economia nel suo complesso, a condizione che i rischi posti da tali strumenti vengano controllati adeguatamente. Riguardo ai rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, le peculiari caratteristiche dei pagamenti innovativi rispetto a quelli tradizionali (ad esempio, i canali di accesso e la velocità del trasferimento fondi) rendono necessario modificare la struttura dei controlli per contemperare le esigenze di innovazione operativa con la prevenzione del contrasto all’utilizzo illecito dei nuovi strumenti.