La Commissione parlamentare d'inchiesta sul sistema bancario e finanziario ha pubblicato il testo definitivo con le conclusioni dell'indagine

Si allega la Relazione conclusiva approvata dalla Commissione nella seduta del 30 gennaio 2018. 

Riportiamo uno stralcio (il grassetto ed il corsivo sono a nostra cura) della Relazione relativo alla valutazione di non adeguata efficacia dell'attività di vigilanza:

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"Il punto è che nello scenario che ha caratterizzato l'ultimo decennio, l'esercizio dell'attività di vigilanza non si è dimostrato del tutto efficace.

Nelle vicende che hanno specificamente coinvolto gli istituti oggetto di indagine la Commissione è giunta a ritenere che in tutti i sette casi le attività di vigilanza sia sul sistema bancario (Banca d' Italia)  che sui mercati finanziari (Consob) si siano rivelate non sufficientemente efficaci ai fini della tutela del risparmio; che le modalità di applicazione delle regole e degli strumenti di controllo si siano rivelate perfettibili; che i poteri sanzionatori siano stati impotenti in caso di manifestazioni dolose che hanno spesso investito gran parte della direzione apicale degli emittenti; che le modalità di presidio dai rischi e di salvaguardia della trasparenza dei mercati  si siano dimostrate inadeguate.

Un primo aspetto emerso nel corso delle diverse audizioni, riguarda il fatto che Banca d'Italia ha lamentato limiti "investigativi" degli strumenti a propria disposizione, all'epoca dei fatti, in sede di ispezione. Così, in relazione all'accertamento di alcune irregolarità, la Banca d’Italia segnala di non aver potuto fare altro che prendere atto delle dichiarazioni della banca, oggetto d’ispezione, non avendo ulteriori poteri che la mettessero nelle condizioni di verificare la correttezza dell’informazione fornitale dalla banca vigilata.

Si citano sul punto le dichiarazioni di Barbagallo in sede di audizione del 22.11.2017:" ....  c'è invece un tema endogeno sulle ispezioni e sull'adeguatezza degli strumenti. Di fronte alle irregolarità osservate al Monte dei Paschi o in altre realtà, secondo me non basta affidarsi alla perizia e alla capacità dei colleghi di capire i problemi anche per via indiziaria; bisognerebbe probabilmente andare oltre - è una mia personale opinione - e dotare gli ispettori di altri poteri, magari sotto il controllo della Guardia di finanza. La Consob, per esempio, ha questi poteri in alcuni casi. Esercitare in via eccezionale un potere maggiore credo sia d'ausilio in situazioni in cui si ha obiettivamente un dubbio... "  

Peraltro la Consob, dotata di questi maggiori poteri, non pare averli utilizzati adeguatamente (avendoli attivati in due sole occasioni) né aver, di fatto, conseguito risultati significativi. 

In effetti, sulla base di quanto emerso dai lavori della Commissione, gli interventi attuati dalla Consob non hanno portato all'individuazione tempestiva di quelle criticità che solo l'Autorità Giudiziaria ha poi accertato, quando ormai i fatti contestati si erano da tempo consumati.

La disamina e l’approfondimento di alcuni eventi che hanno contraddistinto l’azione della vigilanza – nella specie di Banca d’Italia e Consob – ha fatto emergere, nell’ambito dell’inchiesta, oggettive debolezze nella collaborazione e nello scambio reciproco di informazioni rilevanti tra i due organismi.

Per le finalità dell’inchiesta della Commissione, ha assunto particolare rilievo la circostanza che nell’ambito della collaborazione tra Autorità, prevista ai sensi del citato art. 5 comma 5bis TUF, non sono state trasmesse da Banca d'Italia o adeguatamente recepite da Consob notizie rilevanti che avrebbero potuto incidere sulla verifica dei prospetti ai fini della loro preventiva approvazione.

Così in riferimento agli aumenti di capitale ed alla vendita di strumenti finanziari svolti in seno alle quattro banche oggi in risoluzione, nel mentre sono state contestate dall'A.G. violazioni degli obblighi di trasparenza a carico degli emittenti, è altresì emerso che i dati omessi nei prospetti afferivano spesso al contenuto di raccomandazioni della Banca d'Italia.  Consob ha sostenuto, anche davanti all'A.G., di avere approvato tali prospetti informativi (e le operazioni cui essi si riferivano hanno avuto corso con l’adesione/sottoscrizione dei risparmiatori) senza essere a conoscenza dell’esistenza delle criticità segnalate da Banca d’Italia al vigilato, pur mettendo in rilievo che tale deficit informativo fosse addebitabile alla banca. Se così è stato, il mancato funzionamento della collaborazione tra le due autorità appare evidente. Altrimenti le doglianze che ciascuna delle due Autorità ha espresso in riferimento alle informazioni scambiate hanno costituito facile "alibi".

La tematica dell’interlocuzione tra le due Autorità ha avuto rilievo anche in altre circostanze accertate in sede di inchiesta. Nella specie, si sono registrate incongruenze tra l’interpretazione, il significato e la valenza che ciascuna delle due Autorità di Vigilanza riteneva attribuibile al contenuto di una comunicazione relativa ad un resoconto ispettivo trasmesso da Banca d’Italia a Consob in ordine al prezzo delle azioni della banche venete, il cui importo Banca d'Italia ritenne di segnalare, come "elevato", senza tuttavia specificare di aver riscontrato alcune importanti anomalie nelle procedure interne per  la sua determinazione.    

Il Governatore della Banca d’Italia, sentito sull’argomento si è limitato a dichiarare che le lacune riscontrate nell’interlocuzione tra Autorità siano dipese da mere "differenze redazionali, funzionali a mettere in evidenza i differenti aspetti di interesse".

In generale si è visto come le banche abbiano dovuto ricorrere a politiche di rafforzamento patrimoniale e Banca d’Italia in molti casi abbia sollecitato l’adozione di tali iniziative, soprattutto nei confronti delle banche più "deboli".

Non hanno fatto eccezione a tali sollecitazioni le Banche destinatarie della presente inchiesta, per le quali, la presenza di molteplici criticità (nei processi creditizi, nella governance ecc.) e l’impennata dell’incidenza dei NPL, hanno reso le misure di ri-patrimonializzazione adottate non sufficienti, ad evitare il dissesto. Ed allora occorre domandarsi – al netto degli episodi dolosi di occultamento di documenti e di mala gestio, che in talune situazioni hanno contraddistinto l’operato delle Banche in esame - se gli strumenti a disposizione della Vigilanza siano stati utilizzati tutti ed in caso positivo, si siano dimostrati sufficienti.

Lo stesso Governatore, chiamato ad esprimere una sua valutazione sull'operato di Banca d'Italia, non ha escluso possibili carenze: "È indubbio che è il gap, il famoso gap, i tre anni, un anno, eccetera, è un problema che io mi sono posto. Cioè, potevamo noi nel 2013 essere un pochino più svegli? Forse. Se devo dire, due rimpianti: uno è la questione delle sofferenze, cioè di non aver spinto con forza le banche a cercare di dotarsi di una capacità di recupero e di ordine, sostanzialmente avere tutti i documenti giusti per le sofferenze che avevano; e l'altro è, effettivamente, Vicenza, perché noi, nelle discussioni del Direttorio, nelle valutazioni sulla base delle carte eccetera, l'abbiamo sempre considerata, fino ad allora, una banca non straordinaria, non la migliore delle popolari, sicuramente c'erano varie altre popolari migliori di Vicenza, ma in quell'ambito lì sicuramente una banca in grado di fare acquisizioni di banche più piccole con attenzione. Che succede? Succede che ci sono, nel 2014, questi problemi."

In punto di vigilanza sulla governance, Banca d’Italia, tra le carenze lamentate circa i propri poteri, aveva indicato anche l'assenza del c.d. potere di removal (ossia il potere di rimuovere dagli organi sociali gli esponenti della banca) che è entrato in vigore a decorrere dal 2015. Sino ad allora Banca d'Italia era potuta intervenire sulla composizione degli organi delle banche tramite la c.d. moral suasion, anche se non sempre con successo.

Per quanto concerne il tema generale dell'efficacia dell'attività di vigilanza è stato rilevato, come le Banche abbiano in molti casi ottemperato talvolta solo in modo parziale - e con gravi ritardi - alle prescrizioni impartite da Banca d’Italia.

A fronte della mancata adozione delle misure correttive impartite da Banca d’Italia, quest’ultima si è limitata a reiterare la prescrizione e/o sollecitare la banca a conformarsi.

Anche l'applicazione finale di una sanzione, a fronte di una perdurante omissione protrattasi per anni, non sembra aver costituito un rimedio - da solo - adeguato e sufficiente.

Se, dunque l'attività della Vigilanza è risultata lenta, bisogna interrogarsi su come rendere più efficacemente coercitive le indicazioni che la vigilanza indirizzi alle banche, al fine di evitare – laddove possibile – il permanere di situazioni di criticità che rischiano di minare la sana e prudente gestione ed il buon funzionamento della banca".

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Nel paragrafo 9.1 rubricato Vigilanza, la Relazione svolge le seguenti considerazioni propositive, che riportiamo testualmente.

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9.1. Vigilanza

L’azione delle Autorità di Vigilanza ha mostrato alcune carenze e pertanto è necessario accrescerne l’efficacia, agendo in più direzioni, in un contesto divenuto più complesso e in fieri. Si ricorda infatti che a partire dal 2014 le problematiche attinenti la vigilanza bancaria hanno assunto a seguito dell’Unione Bancaria un duplice profilo: quello europeo che interessa al momento le banche Significant (oggi 11 gruppi bancari italiani il cui peso tuttavia in termini di attività rappresenta più dell’80 per cento del sistema) e quello nazionale che riguarda le banche Less significant. 

1) Garantire costanti ed efficaci scambi di informazioni tra le Autorità di vigilanza nazionali

La collaborazione tra Banca d'Italia e Consob è stata carente e pertanto è necessario rafforzarla.

Un passo in tale direzione è già avvenuto con l'introduzione dell’art. 6 ter del T.U.F.  da parte del D. Lgs 129 del 2017, di attuazione della Direttiva c.d. "Mifid II" che, in tema di poteri ispettivi della Banca d’Italia e di Consob, prevede al comma V che ciascuna autorità comunichi le ispezioni disposte all’altra autorità, la quale può richiedere accertamenti su profili di propria competenza.  Tale soluzione potrebbe essere ulteriormente rafforzata attraverso processi ben definiti e, soprattutto, tempistiche più stringenti, in modo da garantire che ciascuna autorità sia messa nelle condizioni di richiedere quanto di eventuale interesse.  

Secondo alcuni la carenza nella collazione deriva dal fatto che gli obblighi di collaborazione tra le diverse autorità di vigilanza sarebbero privi di sanzione.  Si è tuttavia rilevato che prevedere una sanzione alla violazione dell’obbligo di comunicazione tra le diverse autorità di vigilanza, significherebbe istituire un’autorità di vigilanza delle autorità di vigilanza, con un ulteriore allungamento e complicazione della filiera dei controlli e con la concentrazione di fatto in capo ad un’unica "super autorità" degli obiettivi di stabilità da un lato e di trasparenza dall’altro.   E che la violazione dell’obbligo di comunicazione tra autorità di vigilanza già non è priva di effetti giuridici, dal momento che, dettando la normativa in questione un dovere di intervento e di attivazione, la sua omissione dolosa rientrerebbe nella previsione dell’art. 40 cod. pen., in riferimento a quelle fattispecie penali, che una corretta informazione tra autorità avrebbe potuto impedire.

La Commissione ha anche preso in considerazione l’opportunità di prevedere uno specifico obbligo di trasmissione di tutti gli atti prodotti nell’attività di vigilanza, dalla relazione ispettiva alle raccomandazioni, alla contestazione di sanzioni. Tuttavia, dal punto di vista pratico si rischierebbe un "effetto alluvionale" di documenti,  che potrebbe avere esito opposto rispetto a quello desiderato, mentre dal punto di vista teorico vi potrebbero essere  effetti distorsivi, in riferimento al possibile punto di mediazione tra i due obiettivi della vigilanza, quello della stabilità, affidato alla Banca d’Italia e quello della trasparenza del mercato, affidato a Consob: infatti  se  tutti gli atti dell’una fossero trasmessi all’altra autorità, la sintesi tra i due diversi obiettivi toccherebbe all’autorità ricevente, dovendo essa decidere se, in quale misura e con quale pubblicizzazione,  utilizzarli. 

Una soluzione semplice sembra quella di riformare le disposizioni di cui agli articoli 4 e 5 del Tuf prevedendo l'obbligo per ciascuna Autorità di trasmettere tempestivamente non tutto ma i verbali integrali delle ispezioni all’altra Autorità interessata, allegando una comunicazione sintetica delle prescrizioni comunicate alla banca ispezionata che dovrebbe comparire nel prospetto e segnalando altresì se per motivi di tutela della stabilità vi siano profili che non debbano essere pubblicizzati. A Consob spetterebbe il compito di vigilare sull'effettivo rispetto da parte della banca sul dovere di inserimento delle indicazioni di Banca d'Italia.  In questo modo si otterrebbero due risultati importanti: in primo luogo le autorità di vigilanza disporrebbero entrambe di un archivio comune sulle attività ispettive svolte e sui loro esiti. In secondo luogo, si ridurrebbe il potere discrezionale delle banche di eludere, nella rappresentazione dei prospetti, le prescrizioni rese dalla vigilanza con funzione prudenziale e di stabilità, sperando che l’Autorità preposta al controllo di correttezza e trasparenza (Consob) non ne sia a conoscenza.

Rischia inoltre di essere illusorio pensare di riscrivere solo le norme nazionali dopo che è stato radicalmente cambiato il quadro normativo europeo. In questo ambito è entrato in vigore il regolamento "Market Abuse Regulation" secondo cui la informazione scambiata tra BCE e autorità nazionali di vigilanza dei mercati, come Consob, debba essere precisa oltreché rilevante e questo principio rischia di ridurre la portata dei flussi informativi verso Consob. Né si può pensare che eventuali interventi sulla tematica della collaborazione tra Consob e Banca d’Italia, che ora riguarda solo le banche piccole ("less significant"), possa ispirarsi a un principio completamente diverso da quello che la BCE deve adottare per le banche più importanti. Si instaurerebbe un doppio regime di flussi informativi, col rischio di segmentare la tutela dei risparmiatori a seconda della dimensione della banca di appartenenza.

Un’alternativa da valutare potrebbe essere un approfondimento della soluzione tedesca. In Germania, la cooperazione tra le autorità interessate (Bundesbank e BAFIN) è attuata attraverso: (i)la condivisione delle informazioni rilevanti (BAFIN ha accesso ai database di Bundesbank); (ii) la compartecipazione ai processi decisionali (un rappresentante di Bundesbank partecipa alle riunioni di BAFIN sugli intermediari bancari); e (iii) l’istituzione di un organo preposto al coordinamento delle rispettive competenze (i.e. il Forum für Finanzmarktaufsicht, cui partecipa - oltre a BAFIN e Bundesbank - anche il Ministero delle finanze). 

2) Attribuzione di maggiori poteri investigativi alla Banca d'Italia.

Appare opportuno valutare la previsione di allargare a Banca d'Italia i poteri investigativi già riconosciuti a Consob dal T.U.F. (artt. 187octies e 187decies) e quindi, tra l'altro, il potere di utilizzare la polizia giudiziaria per effettuare accessi, ispezioni e perquisizioni, su autorizzazione dell'A.G.   

3) Maggiori limiti alla possibilità di essere assunti o avere incarichi presso gli enti vigilati (Questione denominata delle "porte girevoli" o il c.d. "pantouflage")

Nel corso dell’inchiesta, la Commissione ha potuto constatare che alcuni ex dipendenti dell’autorità di vigilanza nonché altri soggetti, un tempo titolari di una funzione di pubblico controllo (magistrati, ufficiali della Guardia di Finanza, etc..)  cessati dalle loro funzioni, hanno assunto incarichi nelle   banche.  Più in generale accade che ex funzionari di autorità di vigilanza svolgano attività professionali in studi legali e società di consulenza. Tale fenomeno viene in parte limitato con l’adozione di un codice etico da parte di Banca d’Italia (che evidentemente non può essere opposto a chi avesse interrotto il rapporto di lavoro) e dall’art. 29bis L. 262/2005 per Consob.

Questa Commissione ritiene che debbano essere posti limiti più stringenti al fenomeno. 

Con l’entrata in vigore della Legge Anticorruzione (art. 1 comma 42 L. 190/2012) tale pratica è vietata per tre anni dalla cessazione del rapporto di pubblico impiego per i dipendenti che abbiano esercitato poteri autoritativi e negoziali per conto della P.A. 

E’ opportuno valutare se estendere tale sbarramento (la cui ratio è quella di evitare che, durante l’esercizio del suo servizio, il pubblico impiegato possa essere in conflitto d’interessi, avendo un'aspettativa, o addirittura una trattativa in corso, in relazione ai suoi futuri sviluppi lavorativi) anche al di fuori del pubblico impiego, per quei casi di esercizio di pubbliche funzioni all'esterno della P.A. 

4) Superamento del vigente modello ibrido di vigilanza (settoriale e per finalità) e passaggio al modello per finalità, c.d. "Twin Peaks"

Questa Commissione ritiene che debba essere valutato il superamento del vigente Modello ibrido di vigilanza (settoriale e per finalità) e il passaggio al Modello per finalità, Twin Peaks (TP). Nella prospettiva della semplificazione dell’assetto delle autorità di vigilanza potrebbe essere preso in considerazione l'accorpamento di Ivass e Covip dal momento che i confini tra strumenti, intermediari e mercati sono sempre più sfumati. D’altro lato, l’alternativa del Modello Accentrato, che prevede una sola autorità di vigilanza, produce una concentrazione di poteri in cui sono alti i rischi di monopolio. Il secondo prevedendo due autorità, una che persegue la stabilità e l’altra che persegue la trasparenza appare preferibile, a condizione che venga accompagnato preliminarmente da un rafforzamento del sistema di scambio reciproco di informazioni (di cui si è detto sopra).

Potrebbero inoltre essere valutate riunioni a cadenza periodica ravvicinata del Comitato per la Salvaguardia della Stabilità Finanziaria (istituito nel marzo 2008 con la firma di un protocollo congiunto tra MEF, Banca d'Italia, Consob e ISVAP) oppure l’istituzione di un organo consultivo che si esprima sulle disposizioni legislative e regolamentari relative al settore assicurativo e bancario e che veda la partecipazione – e il confronto diretto – dei vari stakeholders (i.e. consumatori, operatori di mercato, autorità di regolazione, professionisti ed esperti). L’esperienza francese del Comité Consultatif de la Législation et de la Réglementation Financières suggerisce, infatti, che un approccio trasversale in ambito bancario e assicurativo possa favorire maggiore coerenza nell’evoluzione del quadro normativo di settore.

Il Comité Consultatif de la législation et de la réglementation è stato creato nel 2003, e viene adito dal Ministro dell’Economia per esprimere pareri su atti legislativi e regolamentari che riguardino il settore assicurativo e bancario. Un eventuale parere sfavorevole del Comité può essere disatteso solo dopo che il Ministro abbia richiesto al Comité una seconda deliberazione. Presieduto dal Ministro dell’economia, il Comité si caratterizza per una composizione eterogenea e trasversale, che vede la presenza di rappresentanti del Parlamento, della Banca Centrale Nazionale, del Ministero della Giustizia, nonché rappresentanti del mondo bancario e assicurativo, e della clientela finale (imprese e consumatori).

Per completezza, vale la pena evidenziare che il Comité non ha competenza sugli atti entranti nella competenza dell’Autorité des marchés financiers (AMF – assimilabile alla Consob); quest’ultima Autorità viene però coinvolta nei lavori del Comité qualora siano all’esame prescrizioni di ordine generale riguardanti anche l’attività dei prestatori di servizi di investimento. 

5) Rafforzamento del disegno istituzionale, della collaborazione tra autorità di vigilanza e dell’efficacia della loro azione nel contesto europeo

Questa Commissione ritiene che sia necessario completare il disegno delle autorità di vigilanza europee, dal momento che l’attuale assetto istituzionale, settoriale, vede per le banche una unione bancaria europea strutturata su tre pilastri, mentre con riferimento alle assicurazioni e ai mercati è necessario implementare una vigilanza integrata secondo gli auspici della Commissione Europea di cui alla comunicazione del 20.09.2017 (dove, tra gli obiettivi a lungo termine, viene individuata l’istituzione di una unica autorità di vigilanza europea dei mercati di capitali). Un completo Sistema di Vigilanza a livello europeo è opportuno, considerato anche che il perimetro dell’attività bancaria e finanziaria non è più circoscritto all'ambito nazionale.

In attesa che ciò avvenga, potrebbe valutarsi l'opportunità che il nostro Paese spinga nella direzione di dare maggior peso alle necessità di trasparenza che le autorità nazionali come la Consob devono garantire per la protezione del risparmio, anche attraverso un protocollo di collaborazione tra l'ESMA e le Autorità di Vigilanza Nazionali, prevedendo per la prima più forti poteri, affinché essa possa assumere a livello europeo un potere di coordinamento delle autorità nazionali più incisivo e un potere di interlocuzione con la BCE più esteso.

Questa Commissione ricorda che anche l’assetto istituzionale dell’Unione Bancaria non è completo dal momento che occorre dare piena attuazione al terzo pilastro, quello relativo alla sicurezza dei depositi, come peraltro ricordato dal membro del Consiglio di Vigilanza BCE nella sua audizione del 20 dicembre 2017. In questa prospettiva, la Commissione invita le competenti autorità a rendersi parti attive nel superamento delle diverse posizioni emerse nel confronto tra i Paesi.

Al fine di migliorare l’interazione delle autorità di vigilanza questa Commissione ricorda che la Raccomandazione del Comitato Europeo per il Rischio Sistemico (ESRB) del 22 dicembre 2011 - relativa al mandato macroprudenziale delle autorità nazionali  cui hanno fatto seguito altri atti comunitari di indirizzo  ha invitato gli Stati membri a designare nella legislazione nazionale un’autorità cui affidare la conduzione delle politiche macroprudenziali, che nel caso italiano è stata individuata nella Banca d’Italia. E tuttavia l’iter legislativo per il totale recepimento nell’ordinamento giuridico italiano delle disposizioni attuative degli indirizzi della Raccomandazione è stato avviato ma è necessario portarlo a compimento al più presto.

Tra le due alternative perseguibili che si sostanziano nella designazione di un’istituzione unica ovvero nella costituzione di un Comitato composto dalle autorità di vigilanza la cui azione abbia un impatto concreto sulla stabilità finanziaria, tenuto conto della ripartizione di competenze tra le autorità di vigilanza italiane e delle carenze riscontrate nella comunicazione tra le medesime autorità, sembrerebbe più opportuna la costituzione di un Comitato. Ferma restando la necessità di semplificazione delle autorità di vigilanza, si dovrà valutare se tale comitato debba essere presieduto da Banca d’Italia o dal Ministro dell’Economia e delle Finanze.  Il Comitato avrebbe il ruolo principe di verificare l’andamento ed i rischi della stabilità del sistema finanziario italiano.

Questa Commissione ritiene opportuno sostenere a livello europeo la necessità di porre in essere una maggiore sinergia tra le autorità di vigilanza del sistema bancario e finanziario e tra le stesse e la Commissione europea ed il Parlamento Europeo".